Rivlerësimi me çmime referencë në doganë është në shkelje të hapur dhe flagrante të legjislacionit doganor

Nga Besar Gazidede*

Konsulent Doganor & Akcize

Rivlerësimi me çmime referencë nga administrata doganore Shqiptare për mallrat e importuara renditet ndër shqetësimet më kryesore të bizneseve importuese, prodhuese, dhomave të tregtisë etj. që operojnë në Shqipëri.

Edhe gjatë vitit 2020, plotë 20 vjet pas anëtarësimit të Republikës së Shqipërisë në Organizatën Botërore të Tregtisë^[1], bizneset vijojnë të përballen me procedura rivlerësimi me çmime referencë nga administrata doganore, si për mallrat e importuara ashtu edhe për shpenzimet e transportit, qoftë gjatë formaliteteve të zhdoganimit qoftë pas zhdoganimi.

Në përmasa shqetësuese, ndonëse dokumentacioni paraqitet i plotë, ndonëse mallrat importohen ose nga vende me të cilat Republika e Shqipërisë ka nënshkruar marrëveshje të tregtisë së lirë ose nga vende anëtare të Organizatës Botërore të Tregtisë, dhe ndonëse të gjitha kushtet e parashikuara nga legjislacioni doganor përmbushen, detyrimet doganore të importit nuk llogariten mbi bazën e dokumentacionit tregtar të transaksionit të blerjes.

Përkundrazi, në përmasa shqetësuese detyrimet doganore për mallrat e importuara përllogariten mbi bazën e çmimeve referencë, në kundërshtim me legjislacionin doganor dhe në shkelje të procedurave të parashikuara shprehimisht.

Ndonëse kundërshtitë e komunitetit të biznesit mbështeten mbi baza ligjore konkrete dhe baza financiare të mirë-argumentuara, duket se mungon vëmendja e autoriteteve vendimmarrëse për të adresuar problematikën në mënyrë proporcionale me ndikimin negativ që shkakton.

Për më tepër, autoritetet vendimmarrëse mbeten në fazën e mohimit, gjë e cila në vetvete përbën pengesën kryesore për adresimin siç duhet të problematikës.

Si konsulent doganor & akcize, duke qenë se kam marrë përsipër të kontribuoj sado pak në përmirësimin e mjedisit doganor dhe të akcizës në Shqipëri, nuk mund t’i shmangem trajtimit të problematikës nga këndvështrimi i detyrimeve të Republikës së Shqipërisë që rrjedhin nga anëtarësimi në Organizatën Botërore të Tregtisë, duke iu referuar bazës ligjore konkrete, përmes adresimit të pyetjeve të mëposhtme:

1. Çfarë janë çmimet referencë dhe pse dogana Shqiptare i përdor?

Çmimet referencë janë një listë e publikuar në faqen e internetit të doganës Shqiptare^[2] nën emërtimin “Dosja e të Dhënave të Disponueshme”, e cila përmban një listë çmimesh sipas grup-mallrave të cilat dogana Shqiptare i konsideron si çmime minimale të pranueshme, dhe i përdor për të rivlerësuar mallrat e importuara në raste kur çmimi i tyre sipas dokumentacionit tregtar të transaksionit të blerjes është më i ulët se çmimi referencë që gjendet në “Dosjen e të Dhënave të Disponueshme”.

Në këtë kuptim, sa herë që dogana Shqiptare refuzon çmimin e mallrave sipas transaksionit tregtar të blerjes dhe rivlerëson mallrat e importuara me çmim referencë, rillogarit në rritje shumën e detyrimeve të importit ad valorem që duhen paguar për mallrat e importuara, sikurse janë taksa doganore dhe TVSH të cilat zbatohen si një përqindje ndaj vlerës.

Prandaj, çmimet referencë që gjenden në “Dosjen e të Dhënave të Disponueshme” janë vlera doganore minimale (dysheme), arbitrare dhe fiktive, përdorimi i të cilave është i ndaluar me Marrëveshjen për Zbatimin e Nenit VII të Marrëveshjes së Përgjithshme mbi Tarifat dhe Tregtinë (GATT) 1994^[3] (referuar në vijim si “Marrëveshja për Zbatimin e Nenit VII të GATT 1994”), në të gjitha vendet anëtare të Organizatës Botërore të Tregtisë përfshirë Shqipërinë, dhe në zbatim të saj të ndaluara edhe nga Dispozitat Zbatuese të Kodit Doganor të Republikës së Shqipërisë Neni 165 i cili parashikon shprehimisht se:

“Neni 165

Metoda e të dhënave të disponueshme

(Pika 3, e nenit 70, të Kodit)

1. Gjatë përcaktimit të vlerës doganore në bazë të pikës 3, të nenit 70, të Kodit, mund të përdoret një arsyetim fleksibël në aplikimin e metodave të parashikuara në nenet 66 dhe 70, pika 2, të Kodit. Vlera e përcaktuar në këtë mënyrë, për aq sa është e mundur, do të bazohet në vlerat doganore të përcaktuara më parë.
2. Kur vlerat doganore nuk mund të përcaktohen sipas pikës 1, do të përdoren metoda të tjera, të përshtatshme. Në këtë rast, vlera doganore nuk do të përcaktohet në bazën e ndonjërit prej elementeve të mëposhtme:

[…]

1. dh) Vlerat minimale doganore;
2. e) Vlerat arbitrare ose fiktive.”

Duhet theksuar se, ndonëse parashikimet ligjore janë identike, problematika e rivlerësimit me çmime referencë ndodh vetëm në Republikën e Shqipërisë dhe nuk ndodh në asnjë nga vendet e rajonit apo Vendet Anëtare të Bashkimit Europian.

2. Si duhet të përcaktohet vlera doganore e mallrave të importuara?

Vlera doganore e mallrave të importuara, e cila shërben si baza mbi të cilën llogariten detyrimet doganore ad valorem, duhet të përcaktohet sipas rregullave të njehsuara në nivel ndërkombëtar me Marrëveshjen për Zbatimin e Nenit VII të GATT 1994, të detyrueshme për t’u zbatuar nga të gjitha vendet anëtare të Organizatës Botërore të Tregtisë përfshirë Shqipërinë.

Rregullat e njehsuara në nivel ndërkombëtar, nga njëra anë garantojnë se vlera doganore e mallrave të importuara është çmimi i tregut që rezulton nga transaksioni i shitblerjes në kushtet e konkurrencës së plotë, dhe, nga ana tjetër përmes një sistemi të drejtë, të njëtrajtshëm dhe neutral për vlerësimin e mallrave për qëllime doganore përjashtojnë përdorimin e vlerave doganore minimale, arbitrare dhe fiktive, si një barrierë tregtare, për qëllime proteksioniste apo si një mjet për të rritur të ardhurat buxhetore.

Këto rregulla mbi vlerësimin doganor të njëhsuara në nivel ndërkombëtar janë transpozuar në legjislacionin doganor Shqiptar i cili parashikon shprehimisht se detyrimet doganore për mallrat e importuara llogariten bazuar mbi çmimin e përcaktuar në dokumentacionin tregtar të transaksionit të blerjes (fatura tregtare, kontrata, lista e çmimeve etj.) e cila njihet gjerësisht si metoda e vlerës së transaksionit, dhe detyrimisht zbatohet në masën më të madhe të mundshme (to the greatest extent possible^[4]).

Përjashtim nga metoda e vlerës së transaksionit bëjnë vetëm disa raste shumë specifike të përcaktuara kur praktikisht dokumentacioni tregtar nuk mundëson përcaktimin e një çmimi për mallrat e importuara në momentin e importimit. Gjithashtu si përjashtim nga rregulli i përgjithshëm, duke pasur parasysh rastet kur dokumentacioni tregtar mund të rezultojë jo i besueshëm në këndvështrimin e vërtetësisë, vlefshmërisë dhe autenticitetit, autoritetet doganore kanë të drejtën e verifikimit të vlerës së deklaruar dhe dokumentacionit tregtar.

Në të gjitha rastet specifike të përcaktuara kur vlera doganore e mallrave të importuara potencialisht mund të mos përcaktohet mbi bazën e dokumentacionin tregtar të transaksionit të blerjes, në mënyrë që të parandalohet arbitrariteti i autoriteteve doganore, Neni 161 i Dispozitave Zbatuese të Kodit Doganor parashikon një procedurë të posaçme të detyrueshme për t’u ndjekur nga administrata doganore^[5]:  (i) duke kërkuar paraqitjen e dokumentacionit dhe informacionit shtesë në mbështetje të vlerës së deklaruar si psh. dokumentacioni i kryerjes së pagesës, etj.; (ii) duke komunikuar paraprakisht me shkrim arsyet që potencialisht mund të çojnë në refuzimin e vlerës së transaksionit; (iii) duke i dhënë importuesit një mundësi reale për t’u përgjigjur përpara vendimmarrjes përfundimtare.

Vetëm pas zhvillimit të kësaj procedure, nëse mbështetur mbi dokumentacionin dhe informacionin e paraqitur nuk justifikohet vlera e deklaruar, administrata doganore mund të llogarisë detyrimet e importit jo bazuar mbi dokumentacionin tregtar të transaksionit të blerjes, por në përputhje me parashikimet e metodave dytësore për vlerësimin doganor të cilat janë vendosur dhe zbatohen sipas një rendi hierarkik strikt të përcaktuar në Nenin 70 të Kodit Doganor:

“Neni 70

Metoda dytësore për vlerësimin doganor

1.Kur vlera doganore e mallrave nuk mund të përcaktohet në bazë të nenit 66, ajo përcaktohet duke ndjekur, sipas radhës, procedurën e përmendur nga shkronja “a” deri në “ç”, të pikës 2, të këtij neni, duke u ndalur në të parën shkronjë, sipas së cilёs mund të përcaktohet vlera doganore e mallrave. Radha e zbatimit të shkronjave “c” dhe “ç” këmbehet nëse këtë e kërkon deklaruesi.

2.Vlera doganore, sipas pikës 1, është:

a) vlera e transaksionit e mallrave identike, […];

b) vlera e transaksionit e mallrave të ngjashme, […];

c) vlera e bazuar në çmimin për njësi, […];

ç) vlera e përllogaritur […].

3. Kur vlera doganore nuk mund të përcaktohet sipas pikës 1, të këtij neni, ajo përcaktohet në bazë të të dhënave të disponueshme në territorin doganor të Republikës së Shqipërisë […]

Vetëm në rastet kur vlera doganore nuk mund të përcaktohet mbi bazën e një metode dytësore, parashikimet e metodës tjetër në rradhë mund të përdoren (psh. kur nuk ka mallra identike të importuara, kalohet tek metoda e vlerës së transaksionit të mallrave të ngjashme etj. Kategorizimi i mallrave si identike, apo si të ngjashme etj. i nënshtrohet disa rregullave dhe kritereve strikte).

Metoda e fundit e vlerësimit doganor, “Fall-back method” apo metoda e “Kthimit nga e para”, ndonëse në Dispozitat Zbatuese të Kodit Doganor Neni 165 të sipërcituar është shqipëruar si “Metoda e të dhënave të disponueshme” sikurse konstatohet referuar pikës 1 të tij, parashikon interpretimin me fleksibilitet të kushtëzimeve të parashikuara nga metodat dytësore të vlerësimit (psh. në rastin e mallrave identike apo të ngjashme, kufizimi “të eksportuara në të njëjtën kohë me mallrat e importuara” mund të interpretohet duke marrë në konsideratë një periudhë pak më të gjërë kohore si psh. 1-2 javë etj.) dhe duke përdorur “të dhënat që rezultojnë nga importet konkrete që disponohen në sistemin informatik doganor”.

Qartazi, në asnjë rast, metoda e fundit e vlerësimit doganor, ajo e “të dhënave të disponueshme” jo vetëm që nuk parashikon përdorimin e një liste me vlera doganore minimale (dysheme) sikurse janë çmimet referencë, përkundrazi, e ndalon shprehimisht atë (Dispozitat Zbatuese të Kodit Doganor Neni 165 pika 3 shkronja dh).

3. A “legjitimohet” përdorimi i çmimeve referencë qoftë edhe në ndonjë rast?

JO.

Edhe në raste ekstremisht specifike të përcaktuara, kur nuk mund të zbatohet metoda e transaksionit, në mungesë të mallrave identike apo të ngjashme të importuara, kur vlera doganore e mallrave të importuara nuk mund të përcaktohet as mbi bazën e vlerës së deduktuar dhe as të përllogaritur, kur vlera doganore nuk mund të përcaktohet as duke interpretuar me fleksibilitet nga e para të gjitha metodat e vlerësimit, pika 2 e Nenit 165 të Dispozitave Zbatuese lejon që vlera doganore të përcaktohet me ndonjë metodë tjetër, e cila duhet përsëri të jetë në përputhje me parimet e OBT.

Pikërisht duke deformuar këtë parashikim, është “tentuar legjitimimi” i listës së çmimeve referencë kamufluar nën emrin “të dhënat e disponueshme” të cilat nuk rezultojnë aspak nga të dhënat e importeve konkrete që disponohen në sistemin informatik doganor, por, miratohen nga një komision ad-hoc në varësi të Ministrisë së Financave dhe Ekonomisë (Dispozitat Zbatuese të Kodit Doganor Neni 161 pika 4).

Ndonëse janë kamufluar brenda metodës së fundit të metodës së fundit, ndonëse nuk rezultojnë as nga të dhënat historike të importeve, dhe ndonëse përdorimi i tyre është rreptësisht i ndaluar sepse janë vlera doganore minimale (dysheme), fakti është se dogana Shqiptare i përdor gjerësisht çmimet referencë si pretekst për të refuzuar çmimin e përcaktuar në dokumentacionin tregtar të transaksionit të blerjes dhe për të rivlerësuar mallrat e importuara, në kundërshtim me legjislacionin doganor kombëtar dhe ndërkombëtar.

4. Cilat janë pasojat e rivlerësimit me çmime referencë në kundërshtim me legjislacionin doganor?

Në përmasa shqetësuese, refuzimi i vlerës së transaksionit dhe rivlerësimi me çmime referencë nga administrata doganore Shqiptare kryhet në kundërshtim me legjislacionin doganor dhe procedurën e parashikuar shprehimisht: (i) pa asnjë shkak të ligjshëm; (ii) duke mos marrë në konsideratë, duke mos kërkuar ose duke pamundësuar paraqitjen e dokumentacionit dhe informacionit shtesë në mbështetje të vlerës së transaksionit; (iii) pa komunikuar paraprakisht arsyet të cilat potencialisht mund të çojnë në refuzimin e vlerës së transaksionit; (iv) duke pamundësuar të drejtën e importuesve për të paraqitur shpjegime përpara se rivlerësimi të jetë fakt i kryer; si dhe (v) duke shkelur detyrimin ligjor për të zbatuar metodat e vlerësimit doganor sipas rendit hierarkik strikt të përcaktuar.

Ndonëse përmasat statistikore të dëmit të shkaktuar mbi biznesin si pasojë e aplikimit të çmimeve referencë mbeten për t’u zbuluar, rivlerësimi arrin nivele të tilla absurditeti ku mallrat e importuara, rivlerësohen me çmime referencë të pandryshuara prej vitesh të tëra madje edhe më të larta se çmimi me të cilin shiten brenda territorit Shqiptar pas zhdoganimit.

Në këtë kuptim, rivlerësimi me çmime referencë në kundërshtim me legjislacionin doganor:

• Për autoritetet doganore, në periudhën afatshkurtër ka si pasojë të rritjen e të ardhurave për qëllime të “realizimit të planit të të ardhurave doganore” gjë e cila marketohet si “mirë-administrim”;
• Për bizneset importuese dhe prodhuese ka si pasojë probleme të theksuara në likuiditet për shkak se vlera doganore e mallrave të importuara llogaritet mbi vlera fiktive të cilat nuk i përgjigjen realitetit tregtar, duke akumuluar me shpejtësi marramendëse teprica kreditore të TVSH, si dhe ka si pasojë rritjen e konsiderueshme të kostove administrative që lidhen me procedurat e kundërshtimit administrativ dhe gjyqësor;
• Për shtetin Shqiptar ka si pasojë (i) shkeljen e Marrëveshjes për Zbatimin e Nenit VII të GATT dhe të detyrimeve që rrjedhin nga Ligji Nr. 8648 datë 28.7.2000 “Për ratifikimin e Protokollit të Anëtarësimit të Republikës së Shqipërisë në Marrëveshjen e Marrakeshit, që themeloi Organizatën Botërore të Tregtisë”; (ii) shkeljen e marrëveshjeve të tregtisë së lirë që Republika e Shqipërisë ka nënshkruar (MSA, CEFTA, EFTA, Turqi) si dhe (iii) shkeljen e marrëveshjeve të asistencës së ndërsjelltë për shkëmbimin e informacionit.

5. Si mund të adresohet problematika?

Në kushtet kur rivlerësimi me çmim referencë në kundërshtim me legjislacionin doganor nga administrata doganore është fakt, i vetmi mjet ligjor në dispozicion të bizneseve importuese për kundërshtimin e rivlerësimit të paligjshëm mbetet ankimi administrativ, i cili do duhej të shërbente si filtri vetë-korrigjues dhe mekanizmi përmes së cilës dogana Shqiptare do duhej të rikthejë menjëherë ligjshmërinë në rrugë administrative.

Fakti është se edhe ankimi administrativ tentohet të bllokohet nga administrata doganore përmes mekanizmave në shkelje ligjore ekstreme, në kundërshtim me parimet e ligjshmërisë dhe shtetit ligjor, të cilat në fakt përbëjnë thjesht një barrierë kohore për ngritjen e padisë pranë gjykatës kompetente.

Sigurisht që një nivel i tillë paligjshmërie ka kosto domethënëse për bizneset, duke qenë se, ndonëse detyrimet shtesë sipas rivlerësimit me çmime referencë janë të paligjshme ato janë të detyrueshme për t’u paguar, dhe, marrja mbrapsht e tyre mund të ndodhë vetëm pasi çështja të fitohet gjyqësisht, fillimisht pas një procesi ankimi administrativ dhe më tej gjyqësor, i cili optimalisht zgjat së paku 8 muaj nga momenti i importimit.

Pavarësisht, nëse autoritetet vendimmarrëse sikurse Ministria e Financave dhe Ekonomisë dhe Administrata Doganore Shqiptare do të kishin vullnetin për të zbatuar legjislacionin doganor dhe detyrimet e Republikës së Shqipërisë që rrjedhin nga legjislacioni ndërkombëtar, problematika e rivlerësimit me çmime referencë në kundërshtim me legjislacionin doganor është e mundur të zgjidhet përmes një urdhëri për agjë më shumë se zbatimin e legjislacionit doganor, sidomos kur mallrat importohen nga vendet me të cilat Republika e Shqipërisë ka nënshkruar marrëveshje të tregtisë së lirë (Vendet Anëtare të Bashkimit Europian, Vendet Anëtare të EFTA, Vendet Anëtare të CEFTA dhe Republika e Turqisë) dhe verifikimi i vërtetësisë, vlefshmërisë dhe autenticitetit të dokumentacionit shoqërues dhe i vlerës doganore është i mundur mbi bazën e asistencës së ndërsjelltë.

Për më tepër, pretendimet e autoriteteve vendimmarrëse për të justifikuar rivlerësimin me çmime referencë si një masë ndaj rasteve të mashtrimit praktikisht shërbejnë për të kundërtën, duke qenë se administrata doganore në vend që të hetojë, zbulojë dhe ndëshkojë rastet e mashtrimit mjaftohet vetëm me rivlerësimin e paligjshëm me çmime referencë, e cila për bizneset legjitime përkthehet në një barrë të papranueshme.

Duke qenë se problematika e rivlerësimit me çmime referencë në doganë në shkelje të hapur dhe flagrante të legjislacionit doganor është shumë-dimensionale, aspekte të tjera meritojnë të trajtohen përmes artikujve më vete.

*Opinionet janë personale të autorit dhe nuk përbëjnë qëndrim të revistës

[1] Ligji Nr. 8648 datë 28.7.2000 “Për ratifikimin e Protokollit të Anëtarësimit të Republikës së Shqipërisë në Marrëveshjen e Marrakeshit, që themeloi Organizatën Botërore të Tregtisë”

[2] http://www.dogana.gov.al/d/182/247/0/304/dosja-e-te-dhenave-te-disponueshme

[3] Marrëveshja për Zbatimin e Nenit VII të Marrëveshjes së Përgjithshme mbi Tarifat dhe Tregtinë 1994. Ndryshe njihet si “Marrëveshja mbi Vlerësimin Doganor – Agreement on Customs Valuation”, Aneksi 1A, Aneksi 1, “Marrëveshja e Marrakeshit që Themeloi Organizatën Botërore të Tregtisë”. Miratuar me Ligjin Nr. 8648 datë 28.7.2000 “Për ratifikimin e Protokollit të Anëtarësimit të Republikës së Shqipërisë në Marrëveshjen e Marrakeshit, që themeloi Organizatën Botërore të Tregtisë”.

[4] Preambula e Marrëveshjes për Zbatimin e Nenit VII të GATT 1994

[5] Neni 161, VKM Nr. 651 datë 10.11.2017 “Për dispozitat zbatuese të Ligjit Nr. 102/2014 Kodi Doganor i Republikës së Shqipërisë” (referuar në vijim si “Dispozitat Zbatuese të Kodit Doganor”), në zbatim të Vendimit Ministerial Lidhur me Rastet Kur Administratat Doganore Kanë Arsye për të Dyshuar Vërtetësinë apo Saktësinë e Vlerës së Deklaruar 1994 adoptuar nga Komiteti Mbi Vlerësimin Doganor pranë OBT./monitor.al